Gérard Bélanger

Professeur titulaire, Département d’Économique, Université Laval

LE FINANCEMENT DES RÉSEAUX PUBLICS, UN PROBLÈME D’AGENCE

25 février 2013

Selon mon récent blogue (http://w1p.fr/95521), le financement public des universités sur la base de l’effectif étudiant et celui des unités d’une même institution en fonction des crédits-étudiants provoquent une course au nombre d’étudiants avec une détérioration de la qualité des programmes universitaires.

L’enseignement universitaire est un secteur ou «ceux qui consomment son produit ne l’achètent pas, ceux qui le produisent ne le vendent pas et ceux qui financent ne le contrôlent pas». Il existe d’autres secteurs où ces caractéristiques sont présentes. C’est le cas  pour les réseaux de l’éducation et de la santé et des services sociaux.

Le financement de ces réseaux implique essentiellement un problème d’agence entre le principal, le gouvernement qui finance avec une information incomplète, et les agents qui produisent sur le terrain. Comment s’affronte ce conflit entre l’agent et le principal ?

Les agents répondent aux incitations

Toute méthode de financement véhicule un système d’incitations. Le principal indique aux agents ce qui est valorisé explicitement ou implicitement. Les agents y sont sensibles comme le montre l’exemple suivant concernant une modification aux incitatifs véhiculés par le financement du secteur hospitalier.

Le programme Medicare, qui existe aux États-Unis depuis 1965, est un système public d’assurance santé au bénéfice des personnes de plus de 65 ans et des plus jeunes handicapés. Lorsque ce programme a transformé en 1983-84 le remboursement hospitalier d’un paiement à la pièce en une tarification globale sur une base administrative, les journées supplémentaires d’hospitalisation et les tests internes supplémentaires sont passés de biens remboursés à ne pas être remboursés du tout. En trois ans, le nombre de jours d’hospitalisation pour les bénéficiaires du Medicare a diminué d’un quart, comme le montre la figure ci-jointe.

Journées d’hospitalisation pour 1 000 personnes âgées bénéficiaires du Medicare américain

 Source : Cutler et Ly (2011: 16)

 Un problème d’agence

Les réseaux publics répondent aux incitations véhiculées par les règles du principal, ici l’administration provinciale. La question devient celle-ci : quel est le meilleur mode de financement des réseaux? La réponse à cette question est loin de susciter l’unanimité, comme en témoigne le secteur québécois des services de santé. D’un côté, la rémunération à l’acte pour le corps médical fait l’objet de maintes dénonciations à cause de son incitation à multiplier les actes. De l’autre, l’Association québécoise d’établissements de santé et de services sociaux recommande un financement institutionnel sur la base des activités, ce qui favoriserait ainsi leur multiplication. Cette méthode, qui a servi de base à la réforme du financement hospitalier de Medicare, est aujourd’hui utilisée dans de très nombreuses juridictions.

Comment peut-on concilier l’offre effective des institutions déconcentrées des réseaux ou des agents avec la demande effective de l’administration gouvernementale ou du principal ? Dans un régime où le consommateur n’assume pas les coûts et où le budget est fonction de la quantité produite, l’organisme déconcentré fait face à une demande implicite beaucoup plus élastique ou plus intense que ne le perçoit le principal ou l’administration centrale.

Dans la mesure où une unité d’output supplémentaire accroît le budget de l’institution déconcentrée, les unités de production ont tendance à choisir un niveau d’output plus élevé que ne l’avait prévu le planificateur. Ainsi, lorsque les allocations aux universités se font en fonction du nombre d’étudiants, les institutions ont tendance à multiplier les programmes les plus populaires et les plus rentables financièrement, s’apparentant souvent à des activités de loisirs, tels les cours de langue, de cinéma, d’initiation à la musique et de dégustation de vin et les nombreux et variés certificats. Dans ces conditions, l’autorité centrale a le sentiment de perdre le contrôle de la situation.

La signification qui se dégage de cet aménagement, c’est que sans tarification, il s’avère presque impossible d’instituer aux deux niveaux de décision, le central et le déconcentré, un régime identique de sanctions et de récompenses ou d’incitations. L’autorité centrale aura toujours l’impression de se faire rouler par les unités déconcentrées qui, de leur côté, ne visent au fond qu’à accroître leur marge de manœuvre ou leur budget discrétionnaire.

Conclusion

            Il est plus facile de déceler un problème d’agence ou de relation d’agent-principal que de trouver la façon d’en minimiser l’importance. L’ancien conseiller du premier ministre Tony Blair, Julian Le Grand réfère à quatre ‘modèles’ pour améliorer les services publics dans les secteurs de l’éducation et de la santé. Ce sont :

  • La confiance : les professionnels, les gestionnaires et les autres personnes qui travaillent dans les services publics sont jugés dignes de confiance pour fournir un service de qualité;
  • l’autorité:  par la formation ou par d’autres moyens, une autorité supérieure dicte les normes de qualité que doivent satisfaire les travailleurs des services publics ; c’est l’approche <command-and- control>;
  • la voix :  les utilisateurs de services communiquent directement aux fournisseurs leurs points de vue sur la qualité du service;
  • la concurrence : les utilisateurs choisissent le service qu’ils attendent parmi ceux offerts par des fournisseurs en situation de  concurrence.» Le Grand (2007 : 1) (traduction libre)

Chaque modèle possède des avantages et, bien sûr, des inconvénients. Pour leur part, les économistes sont particulièrement favorables au modèle du choix et de la concurrence pour mieux satisfaire les consommateurs.

L’analyse des quatre modèles de Le Grand et leurs applications au Québec devront faire l’objet d’un prochain blogue.

 

BIBLIOGRAPHIE

Cutler, D. M. et D. P. Ly. 2011. « The (Paper) Work of Medicine: Understanding International Medical Costs », Journal of Economic Perspectives, 25 (3): 3-25 (disponible à http://pubs.aeaweb.org/doi/pdfplus/10.1257/jep.25.2.3).

Le Grand, J. 2007.  The Other Invisible Hand: Delivering Public Services through Choice and Competition, Princeton NJ: Princeton University Press. Un résumé de ce livre a été publié le 24 août 2007 sous le même titre sur le site VoxEU.org  (disponible à http://www.voxeu.org/article/how-get-good-public-services-through-choice-and-competition ).

Laisser un commentaire