Professeur émérite de sciences économiques, Université du Québec à Montréal

D’OÙ VIENT LA CRISE DES RÉGIMES DE RETRAITE ET COMMENT LA RÉSOUDRE?

2 septembre 2014

La disparité de rémunération entre le secteur municipal et le secteur provincial ne peut s’expliquer que par un rapport de force inégal favorisant les syndicats municipaux dans la négociation des conventions collectives avec les villes.

En novembre 2013, une enquête de l’Institut de la statistique du Québec (ISQ) révélait qu’en moyenne les employés municipaux retenus dans son échantillon touchaient une rémunération annuelle totale de 76 000 dollars. Les employés qui occupaient des fonctions entièrement comparables dans la fonction publique provinciale devaient se contenter de 56 000 dollars. Cet écart moyen de 20 000 dollars (36 %) pour le même emploi entre des administrations qui se côtoient est énorme.

Si on veut suivre le débat actuel concernant les régimes de retraite des employés municipaux, il importe au préalable de comprendre la nature et les causes de ce surprenant avantage de 36 % des employés municipaux sur les employés provinciaux. Il doit être évident pour tout le monde que le fardeau financier des régimes de retraite est d’autant plus important là où la rémunération totale des employés est plus grande.

L’affirmation de l’ISQ est tirée de son enquête annuelle sur la rémunération dans les divers secteurs de l’économie québécoise. Dans le cas du secteur municipal, l’enquête couvre 28 villes québécoises de 25 000 habitants ou plus. Elle exclut les emplois de policiers et de pompiers. Les emplois municipaux retenus dans l’échantillon (professionnels, techniciens, employés bureau, ouvriers, employés d’entretien et de services) sont comparés à des emplois en tout point semblables de la fonction publique provinciale.

Le tableau suivant résume la comparaison effectuée par l’ISQ entre la rémunération des employés municipaux et celle des employés provinciaux. La rémunération totale est la somme de trois composantes : le salaire direct de l’employé (brut, avant impôts et cotisations), les primes payées par l’employeur pour les diverses assurances publiques et privées, et la cotisation de l’employeur au régime de retraite des employés. Les montants indiqués sont arrondis au millier de dollars près.

Tableau. Décomposition de la rémunération annuelle moyenne des employés municipaux de 28 villes québécoises de 25 000 habitants ou plus et de celle des employés de la fonction publique provinciale occupant des emplois comparables en 2013 (en dollars)


Comme on voit, l’avantage de 20 000 dollars de l’employé municipal en rémunération totale a deux sources. D’une part, son salaire direct et les primes d’assurances payées en sa faveur par la ville sont plus élevés de 20 % à 25 % que s’il travaillait dans la fonction publique provinciale. D’autre part, la cotisation de son employeur à son régime de retraite est quatre fois plus importante (12 000 dollars) que s’il était à l’emploi du gouvernement du Québec (3 000 dollars).Source : Institut de la statistique du Québec, Rémunération des salariés. État et évolution comparés 2013, novembre 2013, tableaux annexes B-4 et C-4.

Toute une différence. La cotisation des villes au régime de retraite équivaut en moyenne à 22 % du salaire direct (12 000/54 000), tandis que celle du gouvernement provincial ne représente que 7 % du salaire direct (3 000/45 000). Dans le secteur municipal, la contribution des employeurs aux régimes est beaucoup plus importante que celle des employés et les régimes sont globalement plus généreux.

Vice de structure : un rapport de force défavorisant systématiquement les employeurs municipaux

L’avantage de 36 % des employés municipaux en rémunération totale ne peut s’expliquer par la demande et l’offre de services des employés. D’une part, la rémunération offerte par les villes ne résulte aucunement d’une difficulté particulière qu’elles éprouveraient à recruter ou à retenir des employés. Au contraire, les salaires et les conditions de travail sont tellement attrayants que les emplois municipaux sont parmi ceux qui sont les plus recherchés et affichent le plus faible taux de roulement au Québec. D’autre part, aucune preuve n’existe que le personnel des villes mérite une rémunération plus importante parce qu’il serait plus scolarisé, plus habile ou mieux équipé pour accomplir les tâches requises que le personnel qui remplit des fonctions identiques dans l’administration provinciale.

Si la disparité de rémunération entre le secteur municipal et le secteur provincial ne procède pas de facteurs de demande et d’offre, elle ne peut s’expliquer que par un rapport de force inégal favorisant systématiquement les syndicats municipaux dans la négociation des conventions collectives de travail avec les villes. Serait-ce que les syndicats municipaux sont plus futés et travaillent plus fort que les syndicats de la fonction publique provinciale, ou que les négociateurs patronaux des villes sont moins futés et travaillent moins fort que ceux de la fonction publique provinciale ? Difficile à croire. Les négociateurs embauchés par les syndicats et les patrons sont souvent les mêmes au niveau municipal qu’au niveau provincial et dans le secteur privé. Or, c’est seulement dans les municipalités qu’on a observé une telle ascension de la rémunération au-delà de celle des emplois comparables ailleurs dans l’économie.

Si l’inégalité du rapport de force ne peut être attribuée au fait que les négociateurs syndicaux seraient systématiquement plus efficaces que les négociateurs patronaux, elle doit forcément résulter d’un vice du système lui-même. C’est justement à une déficience systémique que le Livre blanc publié par l’Union des municipalités du Québec en 2012 a attribué l’écart de rémunération entre les employés municipaux et les employés du secteur public québécois :

« Si l’écart atteint aujourd’hui une telle ampleur, c’est en raison des relations de travail qui prévalent dans le secteur municipal et du pouvoir de négociation qu’elles confèrent respectivement aux employeurs et aux différentes catégories d’employés. Les élus municipaux déplorent le faible rapport de force des municipalités dans la négociation des conventions collectives auquel s’ajoute un mode d’arbitrage débouchant la plupart du temps sur une spirale vers le haut des conditions de travail. »

La faiblesse du rapport de force des municipalités a deux causes. D’une part, dans un service public comme une municipalité, le Code du travail accorde le droit de grève aux employés (sous réserve du maintien des services essentiels), mais interdit le droit de lock-out à l’employeur. D’autre part, dans le cas des policiers et des pompiers, le Code interdit en tout temps et la grève, et le lock-out. Lorsqu’un différend persiste entre un syndicat de policiers ou de pompiers et l’employeur municipal, il est obligatoirement soumis à une procédure d’arbitrage.

Or, le Code commande explicitement à l’arbitre d’un tel différend dans une municipalité de « tenir compte des conditions de travail qui prévalent dans des municipalités semblables ». Ce critère d’équité externe entre municipalités fragilise le système. Si une municipalité sort du rang pour quelque raison – peut-être valable – et accorde une importante augmentation de rémunération à ses policiers et à ses pompiers, les négociateurs syndicaux dans les autres municipalités vont immédiatement réclamer la parité. Guidés par l’esprit du Code du travail, les arbitres auront un penchant naturel pour la leur accorder.

Un impératif tout aussi naturel d’équité interne entraîne ensuite l’extension des conditions obtenues par les policiers et les pompiers aux autres employés de la même municipalité. Difficile de limiter à 2 % l’augmentation accordée aux employés d’une ville lorsque ses policiers et ses pompiers viennent d’obtenir 4 %.

D’où la « spirale vers le haut » diagnostiquée par le Livre blanc.

Vice de comportement : la concentration exclusive des élus provinciaux sur le court terme

Le rapport de force inégal qui défavorise systématiquement les employeurs municipaux face aux syndicats des employés ne date pas d’hier. Les experts indépendants en relations de travail, les analystes en économie du travail, les villes elles-mêmes et le gouvernement du Québec en sont conscients depuis fort longtemps. Mais ce dernier, d’où émane le Code du travail, n’a rien fait pour corriger la situation. Aussi longtemps qu’on a pu, on a laissé la rémunération dans les villes poursuivre son inexorable ascension sans intervenir, jusqu’au moment où la crise financière a fini par éclater. Nous en sommes là.

Dans ce dossier comme dans bien d’autres, les élus tendent à se concentrer exclusivement sur le court terme. Ce qui va arriver au-delà de la prochaine élection ne les préoccupe guère. Exceptionnellement, certains Québécois ont brillé par leur clairvoyance. Pensez, par exemple, à Michel Clair, Jacques Ménard et Claude Castonguay en santé ; à Jean Pronovost en agriculture ; à Robert Lesage sur la construction ; à Lucien Bouchard sur le vieillissement ; à Robert Lacroix sur le financement universitaire ; etc.

Mais leurs propos ont été rejetés ou vite oubliés. Plutôt que de les écouter et d’agir en conséquence, on a laissé les choses aller, on a cédé aux lobbys des groupes d’intérêts, et on s’est rassuré tant qu’une crise ne nous éclatait pas en pleine face. La prévention, connais pas. L’État a ainsi vogué de crise en crise : crise en santé, crise en agriculture, crise de la construction, crise du vieillissement, crise des infrastructures, crise du financement universitaire, crise des finances municipales, crise du budget provincial, etc.

Résumé et conclusion

Si on prend du recul sur la crise actuelle des régimes de retraite municipaux, force est d’admettre qu’elle résulte de deux défauts graves de nos institutions : un vice de structure des relations de travail (un rapport de force défavorisant systématiquement les employeurs municipaux) et un vice de comportement de l’État provincial (sa concentration exclusive sur le court terme qui lui a fait négliger de corriger le problème).

Ni les retraités municipaux, ni les employés actifs et leurs syndicats, ni les villes et leurs contribuables ne sont responsables de la crise. Tous ces groupes ont agi entièrement de bonne foi dans le système de relations de travail auquel le Code du travail les soumettait. Il est donc particulièrement choquant de constater que le Projet de loi 3 sur les régimes de retraite municipaux veuille leur faire assumer la totalité des dégâts après coup.

L’évolution démographique (espérance de vie allongée) et le changement persistant des conditions financières mondiales (taux de rendement plus faibles sur les fonds investis) sont des causes reconnues du déficit accumulé des régimes de retraite municipaux. Les participants à ces régimes doivent en assumer les conséquences comme ceux des autres régimes publics ou privés. Mais une bonne partie de la responsabilité du gâchis incombe à la gestion à courte vue d’un État qui s’est avéré insouciant, complaisant et négligent.

Une solution juste de la crise consisterait :

1) à reconnaître explicitement la lourde responsabilité de l’État québécois;
2) à porter en conséquence quelque chose comme la moitié du déficit actuariel – de 4 milliards de dollars – des régimes de retraite municipaux sur la dette du gouvernement du Québec ; et
3) afin de régler le problème pour l’avenir, à amender le Code du travail de manière à rétablir une fois pour toutes l’équilibre du rapport de force dans les relations de travail au niveau municipal.

 

Note : Le présent billet a été publié le 29 août 2014 sur le site de L’actualité.

Commentaires

Mathieu Marchand

Le 3 septembre 2014, à 9 h 08

 » 2) à porter en conséquence quelque chose comme la moitié du déficit actuariel – de 4 milliards de dollars – des régimes de retraite municipaux sur la dette du gouvernement du Québec ;  »

Dans cette crise (et toutes les autres à venir), il n’y a qu’une seule question à se poser: qui va payer? Ou bien les vieux vont payer, ou bien les jeunes vont payer. Ajouter le déficit actuariel sur la dette du Québec est un bon premier pas pour faire payer les jeunes, à moins d’une réforme fiscale qui taxe d’avantage les vieux, ce qui n’arrivera pas.

S’il y a une tranche de la population qui n’est pas responsable de ce gâchit, ce sont bien les générations qui n’étaient pas nées quand ce gâchit a commencé. C’est bien beau de dire que l’État Québécois est responsable, mais qui est l’État dans ce contexte sinon les électeurs et contribuables? Quels électeurs ont votés pour ces gouvernements à courte vue? Quels contribuables n’ont pas assez cotisé dans leur caisse de retraite pour financer leur longues années à venir sans travailler?

Pas les jeunes en tout cas. Nous en avons assez à payer pour les années à venir, merci!

Et en quoi la retraite à 65 ans malgré une caisse inssufisament garnie est-elle un droit?

Noël Pellerin

Le 3 septembre 2014, à 11 h 44

Tout à fait d’accord quant aux vices. Mais l’objectif d’assurer la pérennité des régimes demeure pertinent. Par ailleurs, le gouvernement n’ajoutera pas 2 milliards $ à la dette et la modification au Code du travail, souhaitable, n’agirait qu’à long terme. Aussi, considérant que les employés municipaux actuels affichant la cinquantaine et plus sont ceux qui ont le plus profité de conditions de travail hors normes et indues car découlant de ce rapport de force inégal, ne serait-il pas légitime qu’ils assument une partie de la facture et ce, même si ce n’était pas prévu à l’origine par le législateur? Si oui, comment procéder sans tout bousculer? À cet égard, je suggérais dans un blogue récent la solution de repli consistant à reporter par décret, le temps qu’il faut, l’âge de la retraite sans pénalité actuarielle prévue aux conventions collectives nouvellement signées et assorties des déficits actuariels les plus importants, de l’avis de a RRQ. Ce n’est pas élégant mais faute de mieux.

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