Gérard Bélanger

Professeur titulaire, Département d’Économique, Université Laval

ANTHONY DOWNS ET LE CYCLE D’ATTENTION À UNE QUESTION

1 mars 2015

Un récent texte s’intéressait à l’incohérence des décisions collectives (ou au théorème d’impossibilité d’Arrow). Il s’agit ici de poursuivre le thème du contenant des processus politiques ou du comment se prennent les décisions gouvernementales en se référant à un texte d’Anthony Downs étudiant le cycle d’attention à un problème. Avant de résumer son analyse, il est pertinent de montrer l’importante contribution de cet économiste qui a une carrière non académique.

Anthony Downs

 

Né en 1930, Anthony Downs a un lien avec le Brookings Institution depuis 1977 où il se spécialise en économie urbaine et en économique de l’immobilier et des transports. Il a fait sa marque très tôt dans sa carrière avec trois publications majeures entre 1957 et 1967. Elles sortaient vraiment des sentiers battus, en une période où la science économique était dominée par la macroéconomie et le keynésianisme.

Anthony Downs est un pionnier de l’école du choix public avec la publication de deux livres, An Economic Theory of Democracy (cité 22 656 fois) en 1957 et dix ans plus tard, Inside Bureaucracy. Sur ces deux importants sujets, son approche n’est pas normative, mais positive avec une volonté de comprendre le monde réel. De plus, grâce à un article publié en 1962, la « loi fondamentale de la congestion routière » est attachée à son nom : un prolongement des autoroutes provoque une augmentation proportionnelle du trafic dans les régions métropolitaines.

À la conclusion d’un texte académique relié à son livre sur la démocratie, Downs est très sévère envers les théoriciens de la science politique et aussi de l’économique. Ses propos conservent encore aujourd’hui un bon degré de pertinence et méritent d’être repris malgré leur longueur :

De toute évidence, le comportement rationnel dans une démocratie n’est pas ce que la plupart des théoriciens normatifs présument qu’il soit. Les théoriciens politiques ont souvent créé des modèles de la façon dont les citoyens d’une démocratie doivent se comporter sans tenir compte de l’économique de l’action politique… ..L’apathie parmi les citoyens envers les élections, l’ignorance des questions, la tendance des partis dans un système de bipartisme de ressembler à l’autre, et le biais anti-consommateur de l’action gouvernementale peuvent tout s’expliquer logiquement comme des réactions efficaces à une information imparfaite dans une grande démocratie. Toute théorie normative qui les considère comme un signe d’un comportement inintelligent en politique n’a pas réussi à faire face au fait que l’information est coûteuse dans le monde réel. Ainsi, la théorie politique a souffert parce qu’elle n’a pas tenu compte de certaines réalités économiques. (p. 149)

Qu’en est-il maintenant des théoriciens économistes?

D’autre part, la théorie économique a souffert parce qu’elle n’a pas pris en compte les réalités politiques du processus décisionnel du gouvernement. Les économistes se sont contentés de discuter des actions gouvernementales comme si les gouvernements étaient dirigés par de parfaits altruistes dont la seule motivation est de maximiser le bien-être social. En conséquence, les économistes n’ont pas été en mesure d’intégrer le gouvernement dans le reste de la théorie économique, qui est basée sur la prémisse que toutes les personnes agissent principalement par intérêt personnel. En outre, ils ont faussement conclu que les décisions du gouvernement dans toutes les sociétés devraient suivre des principes identiques, parce que son objectif est toujours la maximisation du bien-être social. (p. 149-150)

Le cycle d’attention

 

Dans un texte (cité 2 408 fois) publié en 1972, Downs a identifié cinq étapes au cycle d’attention politique à une question. Il propose ainsi une analyse descriptive ou chronologique en différentes étapes. Cette présentation facilite la rédaction d’essai, mais déplait généralement aux économistes : ils ont une aversion pour les catégorisations en préférant les modèles déductifs débouchant sur des propositions vérifiables.

Voici, en traduisant des passages proposés par Downs, les cinq étapes de la dynamique du cycle d’attention sur une question :

1. La phase du pré-problème : Habituellement, les conditions objectives concernant le problème sont bien pires au cours de la phase du pré-problème qu’elles le sont au moment où le public s’en intéresse.

2. Découverte effrayée et enthousiasme euphorique : L’implication est que chaque obstacle pourrait être éliminé et chaque problème résolu sans une quelconque réorganisation fondamentale de la société elle-même, si seulement nous lui consacrions suffisamment d’efforts.

3. Réalisant le coût d’un progrès significatif : La troisième étape consiste en une réalisation se répandant progressivement que le coût de « résoudre » le problème est en effet très élevé. Le faire vraiment demanderait non seulement beaucoup d’argent, mais exigerait également de grands sacrifices pour de grands groupes de la population.

4. Déclin progressif de l’intensité de l’intérêt public : Comme de plus en plus de gens réalisent combien difficile, et comment coûteuse pour eux-mêmes, serait une solution au problème, trois réactions se manifestent. Certaines personnes se découragent. D’autres se sentent positivement menacées par la réflexion sur le problème; ainsi, elles suppriment de telles pensées. D’autres encore deviennent ennuyées par la question.

5. L’étape post-problème : Dans la phase finale, une question qui a été remplacée au centre des préoccupations du public se déplace vers un oubli prolongé – un royaume des ténèbres de moindre attention ou de récidives intermittentes d’intérêt. Cependant, la question a maintenant une relation différente à l’égard de l’attention du public que celle qui prévalait dans la phase du pré-problème. Pour une chose, pendant le temps que l’intérêt a été fortement axé sur ce problème, de nouvelles institutions, programmes et politiques peuvent avoir été créés pour aider à le résoudre. Ces entités persistent presque toujours et ont souvent un certain impact même après que l’attention du public s’est déplacée ailleurs. (p. 39-41)

Downs poursuit son texte en appliquant son analyse du cycle d’attention en spéculant sur différents aspects reliés aux questions d’environnement.

Conclusion

 

L’analyse chronologique de Downs a le mérite de soulever plusieurs points. Quels sont les facteurs favorables à la présence, à l’importance et à la durée d’attention à une question ? Quel est le rôle des médias dans la consommation de crises ? Il s’agit ici de mettre de la viande autour de l’os.

Un prochain texte : Albert Hirschman; défection, prise de parole et loyalisme

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