Noël Pellerin

Économiste, IMPACT Conseil

POUR UNE CONSULTATION TRANSPARENTE SUR LES POLITIQUES PUBLIQUES

29 août 2017

Les politiques publiques visent essentiellement trois objectifs : résoudre un problème, pallier une défaillance de marché ou améliorer une situation donnée. Mais, qu’est-ce qu’une bonne politique publique ?

Tant dans le domaine de l’élaboration des politiques publiques que dans celui de leur évaluation, un jeu de critères, faisant généralement consensus chez les experts, répond à cette question. Une politique publique, incluant la réglementation, est une bonne politique si elle est pertinente (vise la bonne cible), efficiente (atteint la cible au moindre coût) et applicable. Son avantage net, soit ses avantages moins ses inconvénients inévitables, est positif et supérieur à l’avantage net de la meilleure solution de rechange.

Il va de soi qu’une politique dont on n’escompte pas d’avantage net pour la population n’a pas sa raison d’être. L’utilisation de ces critères requiert l’évaluation préalable des impacts de la politique, en termes quantitatifs ou qualitatifs, un travail minutieux et de longue haleine.

Le cheminement des politiques et l’acquisition de la connaissance gouvernementale

Le gouvernement dispose de l’éclairage fourni par ce jeu de critères. Ceux-ci sont commentés en substance dans les mémoires accompagnant les propositions de politiques soumises à son approbation. Ces mémoires rendent notamment compte des exercices d’évaluation des divers impacts anticipés des projets.

La consultation finale des parties prenantes, et de la population en général au besoin, vient compléter, avant la prise de décision, le travail professionnel jusque-là largement réalisé à l’interne au gouvernement.

Outre les avant-projets de loi et les documents d’orientation produits de façon occasionnelle, le gouvernement du Québec a établi deux mécanismes formels de consultation. D’une part, les grands enjeux de politiques publiques ainsi que les projets de loi et certains projets de règlement majeurs font l’objet d’étude en commission parlementaire. Les commissions sont ouvertes à tous ou se tiennent sur invitation. D’autre part, les projets de règlement sont publiés pour consultation dans la Gazette officielle du Québec, et ce, généralement sur une période de 45 jours.

Pourquoi une réforme ?

Les mécanismes de consultation en place au Québec ne sont pas différents de ceux en vigueur dans d’autres administrations dans le monde. Quel est le problème alors ? Pourquoi une réforme ? De quoi s’agirait-il ?

Les parties prenantes à un projet de politique publique ne disposent que d’informations parcellaires sur celle-ci. Les mémoires ont généralement une composante dite publique, mais celle-ci demeure souvent difficile à obtenir, et surtout à obtenir en temps opportun. Les analyses d’impact réglementaire sont rendues publiques depuis maintenant quelques années, mais elles sont requises que dans le cas des réglementations affectant les entreprises. Les avis des ministères, les recommandations des instances centrales et les analyses et propositions des secrétariats rattachés à celles-ci sont quant à eux protégés pendant 25 ans en vertu de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels.

Ne disposant que de peu d’information, d’expertise et de temps pour analyser en profondeur une politique publique, les parties prenantes limitent habituellement leurs représentations à la défense de leurs intérêts propres.

Ce cadre d’analyse étroit nuit à l’efficacité ou au succès de ces représentations. Les parties prenantes peuvent difficilement développer un argumentaire complet et convaincant, surtout lorsqu’il s’agit de remettre en question les conclusions gouvernementales quant à l’avantage net d’un projet, seul critère véritablement discriminant pour les décideurs.

« Libérer » la connaissance gouvernementale sur les projets de politiques

Pour pallier cette inefficacité relative et éviter la démultiplication peu productive des efforts d’analyse, et conformément à l’orientation en faveur de gouvernements ouverts et transparents, je propose de « libérer la connaissance » gouvernementale sur les politiques publiques. Plus précisément, il s’agirait de donner libre accès aux principaux résultats d’analyse globale des projets de politiques publiques : valeurs attribuées aux impacts relevés, risque grevant l’évaluation de ces impacts ou de chaînes d’impacts corrélés, analyses de sensibilité, conclusions quant aux critères de pertinence, d’efficience et d’applicabilité, mesures de mitigations retenues et écartées, solutions alternatives examinées, analyses comparatives par rapport à d’autres administrations et conclusion générale sur l’avantage net du projet.

Les avantages escomptés d’une consultation transparente

Outre qu’elle permettrait aux parties prenantes et à la population de préparer des représentations mieux articulées, quels seraient les avantages d’une telle réforme ?

Un mécanisme de consultation fondé sur des données probantes rendues largement disponibles à tous permettrait de mieux débusquer certains projets qui ont été préparés à la hâte ou qui résultent de pressions corporatistes indues. Les politiques donnant suite à des promesses électorales insuffisamment réfléchies ou faites sous influence politique seraient également moins faciles à défendre.

Une telle réforme aiderait les chercheurs et les médias à mieux jouer leur rôle. Les économistes, en particulier, disposant davantage des informations nécessaires pour mener des analyses plus approfondies, pourraient améliorer leur apport à l’évaluation des politiques. Déjà, sans disposer de toute la connaissance gouvernementale pourtant existante, ils fournissent à cet égard un éclairage pertinent, ainsi qu’en témoigne par exemple l’avis de l’Association des économistes québécois à la Commission sur l’évaluation permanente des programmes[1].

Un débat public mieux documenté, plus sain, soutiendrait l’acceptabilité sociale des politiques publiques et renforcerait le lien de confiance envers le gouvernement.

Enfin, et surtout, la réforme favoriserait, avec le temps, la constitution d’un meilleur corpus de politiques publiques, guidé par des données probantes et porteur de satisfaction ou bien-être pour la population.

Tenter de loger le gouvernement dans une maison de verre est sans doute une utopie, pour certains. Mais espérons que pour d’autres, la proposition mérite qu’on en évalue plus précisément les impacts, notamment dans le cadre de la révision de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels.

Notes :

Une version de ce billet a été publiée dans l’édition du 11 août 2017 du journal Le Devoir.

On peut suivre l’auteur sur linkedin.com/in/noel-pellerin

[1]http://www.economistesquebecois.com/files/documents/aa/a0/avis-transmis-la-commission-18-d-cembre-2014.pdf

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